属地管理的悖论：从“守土有责”到“治理碎片化”的反思

属地管理作为一种基础性治理制度，在中国行政体系中根深蒂固。其核心逻辑是“守土有责”，即将特定行政区划内的公共事务、安全责任、发展任务层层分解，由地方政府对辖区内的所有事项负总责。这种模式在计划经济时代和社会事务相对简单的背景下，确实能够有效动员资源、快速响应局部问题。然而，随着社会流动性增强、跨区域风险频发、经济关联度日益加深，属地管理的内在矛盾不断凸显：名义上“全覆盖”的责任体系，在实践中却变成了“责任甩锅”的挡箭牌；表面上“权责一致”的制度设计，在真实运作中却常常陷入“有责无权”或“有权无责”的困境。当上级部门以“属地管理”为名将任务下沉，基层政府以“属地管理”为据将矛盾上交时，这一制度便从治理工具异化为责任转移链条，最终导致治理效能弱化与信任损耗。

对比不同治理模式下条块关系的演变，能更清晰地看到属地管理的深层问题。传统科层制下，垂直管理部门与地方政府形成“条块分割”，但两者尚能通过行政协调维持基本平衡。属地管理强化了“块”的统筹权，却未能同步建立“条”的协同机制。在食品安全、环境保护、安全生产等跨域性问题上，属地管理往往导致“各扫门前雪”——下游治水、上游排污，甲地打击、乙地接纳，地方保护主义与治理碎片化互为因果。与之相对，西方发达国家推行区域治理、流域管理、都市圈协调等机制，强调以问题边界而非行政边界来配置管理权。这种“功能属地”理念，恰恰映射出我国当前“物理属地”刚性切割的局限。更值得警惕的是，数字时代的信息流动与风险传播早已突破地理疆界，网络谣言、金融风险、公共卫生事件等新型挑战，用传统属地边界去画地为牢，无异于刻舟求剑。

独立审视属地管理的现实运作，会发现一个被长期掩盖的认知误区：属地不等于责任能力。地方政府虽然掌握属地信息与资源，但未必具备解决所有问题的专业能力与法定权限。当前基层普遍出现的“小马拉大车”现象，正是这种结构性失衡的外显。上级部门通过“属地责任”的文件将任务派发至乡镇街道，而对应的执法权、编制、经费却依然滞留上级机关，导致基层只能以“形式主义应对形式主义”：签订责任书、留痕迎检、过度台账化。另一方面，基于属地考核的压力，基层倾向于掩盖矛盾而非解决矛盾，更倾向于选择运动式整治而非常态化治理。这种“压力型属地”不仅压垮了基层干部，更扭曲了公共政策的初衷。真正的属地管理应当赋予属地必要的自主治理空间，而非让属地成为上级决策的被动执行末端。

要走出属地管理的困境，必须重构责任分配与协同治理的底层逻辑。本文提出一个全新观点：以“属地治理共同体”替代“属地责任个体主义”。具体而言，从三个维度突破——其一是“权责等比下沉”，凡要求属地承担的管理事项，必须同时下沉相应的执法权限、财政资源与编制力量，否则不得以属地名义转嫁；其二是“跨域问题项目化运营”，将关联属地的议题看作一个项目网络，由主要属地和协办属地共同成立专项工作组，明确总责人、建立横向补偿与评价机制，打破行政壁垒；其三是“从属地管控转向属地服务”，属地管理的终极目标不是将风险摁在本地，而是为本地居民提供高质量、可获得的公共服务，通过提升数字化治理能力，实现从“地理属地”到“利益认同属地”的跃迁。

总之，属地管理作为国家治理体系的基石之一，它本身并非原罪，而是被固化的实践倾向使其走向反面。否定简单的属地管理，并非否定属地的责任与担当，而是呼吁建立一种动态的、权责对等的、跨域协同的现代治理结构。这既需要顶层设计上的制度创新，更依赖每位治理者转变观念——守土有责，更要守土有巧、守土有魂。当属地管理的边界被重新厘定、责任被合理分担、协同成为常态时，我们才能真正从“治理碎片化”的泥沼中拔出双脚，迈向既有秩序又有活力的基层善治。